完善財政管理制度推進“后脫貧時代”鄉村振興
发布时间:2020-01-03 05:37

  河南省周口市淮陽區(2019年7月由縣改區)位於黃淮平原中部,總面積1406平方公裡,戶籍人口149萬(農業人口114萬),耕地面積140萬畝,2002年被列入國家扶貧開發工作重點縣,★◇▽▼•2019年5月9日,經省政府批准,淮陽區正式退出貧困縣序列,實現脫貧摘帽。作為一個農業人口和耕地面積“雙百萬”的農業大縣,在從“脫貧攻堅”向“鄉村振興”轉變的過程中,淮陽縣的財政改革該如何推進?財政法治建設還存在哪些問題和不足?針對以上問題,財政部條法司“根在基層”青年調研團赴淮陽區進行了調研。

  2002年,淮陽區被列入國家扶貧開發工作重點縣,2011年被列入大別山連片特困地區重點縣,2014年全縣建檔立卡貧困村145個(全縣共467個行政村),是典型的農業大縣、傳統的貧困地區。“脫貧攻堅”開始以來,淮陽區財政局堅持優化支出結構,重點向“兩不愁、三保障”傾斜,自2016年至今累計投入32.9億元,為實現“脫貧摘帽”提供了堅實保障。

  堅持兜底標准,將義務教育、基本醫療、住房飲水安全放在優先位置。一是建檔立卡貧困家庭學生教育全覆蓋。對學前教育幼童和義務教育階段學生,按照“省定標准+本區配套補助”的方式發放助學金和生活補助費﹔對大專以上大學生,積極協助申請生源地信用助學貸款,並按照該區標准發放一次性生活補貼,教育扶貧覆蓋從學前教育到大學教育的完整教育周期。二是貧困群眾醫療保障全覆蓋。將全區貧困群眾分別納入基本醫療保險、大病保險、困難群眾大病補充醫療保險和民政救助。2018年,建檔立卡貧困患者住院就診38268人次,支出醫療總費用1.194億元,總報補金額1.049億元,總報補比率為88%,有效遏制了“因病返貧”勢頭。三是危房改造全覆蓋。實施危房“清零行動”,對全區7027戶危房貧困戶實施全面改造,對4305戶居住條件較差貧困戶實施“六改一增”改善計劃①,實現全區貧困戶應改盡改。

  以扶貧資金的精准化使用為抓手,落實精准扶貧要求,形成“資金→項目→支付→績效評價”的全流程精准化監管體系。一是突出項目資金整合使用精准性。統籌整合涉農資金13類28項,統一歸入區扶貧辦零余額賬戶,消除扶貧資金“碎片化”現象,確保資金流向精准。二是突出扶貧項目選擇精准性。堅持財政資金向扶貧工作最薄弱方向傾斜,重點支持農村基礎設施建設、公共服務設施建設和產業扶持三類項目建設。按照“一上一下”管理模式②,對納入扶貧項目庫內的項目嚴格審核把關。三是突出項目資金支付精准性。對簽訂施工合同的扶貧項目優化撥款程序,施工單位組織進場后,撥付30%工程預付款﹔項目完工並驗收合格后,撥付60%工程款﹔審計決算結束后,撥付7%工程款,另預留3%工程質量保証金﹔工程交付一年后,經復檢無質量問題,撥付質量保証金。•●▲★-●四是對扶貧項目進行重點績效考評。對扶貧項目開辟綠色通道,優先進行預算評審,及時剔除項目預算中的不合理支出,提高項目實施績效。

  一是扶貧政策與低保政策相銜接。建立低保對象與扶貧對象人口定期比對機制,及時將符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保保障范圍,將符合條件的低保家庭納入建檔立卡貧困人口范圍,實現兩個名單動態調整。二是特困老人救助與完善農村養老服務體系相銜接。對特困老人在落實“五保”政策的同時,○▲由區財政投入資金建設“農村幸福院”項目89個,鄉鎮敬老院15個,失能老人養護中心1所,農村特困老人集中供養率達到62.4%,農村養老服務體系進一步完善。三是“輸血型”扶貧與“造血型”扶貧相銜接。因地制宜設立衛生、環保等農村公益性就業崗位,並優先向建檔立卡貧困戶提供,重點照顧因病因殘部分喪失勞動能力的貧困群眾,實現從以補貼為主向以就業為主的扶貧動力轉換。

  一是重點發展家門口的勞動密集型產業。通過租金優惠、配套設施支持等措施吸引服裝、箱包加工等勞動密集型小微企業,在145個貧困村建設扶貧車間。例如,某箱包加工扶貧車間最多可創造200個就業崗位,主要為縫紉鎖鏈、包裝等低技術含量工作,隨到隨做、按件計費。村民們表示,有了扶貧車間,◆▼既能增加收入,又能兼顧子女學業和老人生活,返鄉意願強烈。二是助推網絡上的特色農業發展。通過規模化種植黃花菜、高筋小麥、楸樹等特色農產品,扶持打造本土楸樹板材加工、生豬養殖企業,提升農業生產附加值。同時,通過“拼多多”等電子商務平台以及網絡直播等方式,提高產品網絡知名度。三是推動金融產品加持下的實體產業發展。積極落實“戶貸企用”金融扶貧政策,▪️•★由財政部門擔保公司提供擔保,協助貧困戶批量申請信用貸款后轉貸企業使用,實現貧困戶獲取利息收入、企業獲取資金支持的“雙贏”。如淮陽區引入的平安物流項目,以河南平安物流集團運輸有限公司為借款人,以建檔立卡貧困戶為用款人(每戶授信額度30萬元),貧困戶購買貨車后挂靠在河南平安運輸集團有限公司或其關聯公司,車輛實際運營方拿出部分利潤幫扶貧困戶,每年帶動600戶貧困戶脫貧。

  一是以制度為圭臬,嚴格規范扶貧資金。縣財政局牽頭起草、縣政府印發《淮陽縣扶貧資金管理辦法》《淮陽縣派駐村第一書記專項經費資金管理辦法》等規范性文件,為涉農資金規范透明使用提供制度保障。二是以法律為遵循,嚴格依法使用扶貧資金。按照《中華人民共和國政府採購法》《中華人民共和國招投標法》有關規定,不斷規范扶貧項目政府採購和招投標管理,按照法定程序組織政府採購活動。

  脫貧攻堅是鄉村振興的基礎,鄉村振興是脫貧攻堅的目標。淮陽區完成“脫貧攻堅”任務后,工作重心將逐步向鄉村振興戰略轉移。由於其自身資源秉賦限制,以及財政投入保障機制尚不健全、財政法治建設起步較晚、實施“鄉村振興”戰略的頂層設計尚未理順等原因,在“后脫貧時代”仍存在一些亟待解決的問題。

  淮陽區經濟結構長期以農業為主,缺少工業支柱產業,完成脫貧任務較大程度上依靠補貼資金發放、醫療養老兜底和區財政注資村集體等“輸血型”扶貧方式。2018年,淮陽區本級一般公共預算收入8.9億元,一般公共預算支出66.2億元,自給率僅13.4%,其中,扶貧支出約為15.8億元,佔當年支出23.9%。按照“脫貧不脫政策、脫貧不脫責任、脫貧不脫監管、脫貧不脫幫扶”的總要求,后續鞏固脫貧成果的支出壓力較大。如果長期維持“高成本高投入”的扶貧模式,既會滋生貧困農戶自主發展動力不足現象,也會造成本區“三保”壓力過大,影響鄉村振興戰略實施。

  按照《國務院辦公廳關於支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》要求,統籌整合的貧困縣涉農資金必須精確瞄准建檔立卡貧困人口,並嚴格按照規定范圍和標准使用。2016年起,淮陽區財政部門嚴格落實中央要求,集中涉農財政資金用於145個貧困村的脫貧攻堅,貧困村的農業生產發展和基礎設施建設水平大幅提升。然而同時,非貧困村因為資金和政策支持較少,基礎設施和公共服務改善緩慢。據估算,脫貧攻堅以來,各非貧村與貧困村之間的基建投入差距均在500萬元以上,差距大的甚至超過1000萬元,導致農村基礎設施建設和公共服務領域出現了貧困村水平高、非貧村水平低的“倒挂”現象。一是生產基礎設施不均衡。貧困村均已建設扶貧車間(造價約80∼120萬元)和光伏發電站(造價約70∼90萬元),部分爭取項目能力較強的貧困村還建有扶貧超市(造價200萬元以上)等其他生產設施,非貧困村則以上設施均無。二是生活基礎設施不均衡。貧困村硬化道路建設標准為“戶戶通”,非貧村的建設標准則為“村村通”。在安全飲水項目建設等領域,貧困村在建設速度、建設標准上也有明顯優勢。△▪️▲□△對此,▼▼▽●▽●非貧村干部群眾意見較大,自2017年以來,因硬化道路、安全飲水項目建設引發的矛盾時有發生。

  作為傳統農業大縣,淮陽區“地下無礦產、地上無資源”,既缺少發展工業的資源稟賦,也缺少發展服務業的區位優勢,二三產業發展難度較大。減稅降費措施和產業獎補政策實施中“規定動作多,自選動作少”,對具有本地特色的小麥產業集群、黃花菜深加工潛力產業尚未形成規范化的幫扶機制。☆△◆▲■

  調研中發現,淮陽區財政局干部能夠了解主要財政法律制度,但是對財政法律制度掌握不夠,對上級轉移支付等政策、制度了解不足。主要原因在於:一是財政法律制度文件取得不夠及時。按照發文規則,財政部文件下發至省級,省財政廳文件下發至市級和省直管縣,縣級財政部門隻能通過上級財政部門官網了解最新政策制度。二是財政法律制度文件間銜接性不足。如按照規定扶貧資金可以統籌使用,但是部分專項資金辦法仍規定專款專用,在具體執行中容易猶豫犯難。

  信息化是提高財政工作的重要手段和發展趨勢,縣級財政部門日常工作中基本通過信息化手段完成預算、資產等信息的收集、統計、分析、報送等工作。據統計,淮陽區財政局使用的信息化辦公系統主要有部門預算編制系統、財政支付系統、債務管理系統、財政供養人員信息系統、部門決算系統等,且各系統間數據不聯通、不兼容,導致同類信息重復輸入,內容相似的報表重復制作,既容易形成信息孤島效應,又降低了基層工作效率。

  淮陽區財政局干部普遍期望進一步加強對基層財政干部的業務培訓。一是實踐指導功能需要加強。基層優質培訓師資匱乏、研究能力不足,無法對新出台的法律法規、資金管理制度及時進行講解培訓,現有課程難以滿足工作實際需要。二是培訓覆蓋面需要擴容。基層培訓經費有限,難以覆蓋全體財政干部。其中,針對鄉鎮一線財政干部的培訓課程尤為短缺,難以滿足財政所干部日益迫切的扶貧業務培訓需求。★△◁◁▽▼

  (一)注重政策目標均衡,真正實現“一個不能少”、“一個不能掉隊”的目標。

  淮陽區的“村際失衡”現象,既是脫貧較早的貧困縣中普遍存在的問題,也是貧困地區在“后脫貧時代”面臨的共性問題。對此,一是逐步建立健全農村基本公共服務均等化標准體系,在已經脫貧的貧困地區,應當按照標准對貧困村和非貧困村一視同仁予以統籌完善。二是適度拓寬已脫貧縣涉農資金的使用范圍,提升涉農資金使用效益。按照《財政部、國務院扶貧辦關於做好2019年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》要求,對涉農資金整合使用管理制度作進一步完善,並對專項資金辦法作相應修改銜接。

  培育和壯大支柱產業是實現鄉村振興的基礎,生態宜居是鄉村振興的生活目標。一是加強項目庫管理,□▼◁▼編制本區“鄉村振興”階段重點扶持產業清單,在科學分析地方優劣勢的基礎上“揚長避短”,以制度化手段杜絕“盲目跟風、一擁而上”現象。二是財稅獎補更多向有利於帶動本區一二三產業融合發展的產業傾斜,如糧食深加工、地方歷史文化特色產品等。三是減稅降費更多向有利於帶動農民本地就業的勞動密集型企業傾斜,針對中小型制造業企業利潤率低、稅負敏感的特點,進一步出台稅費減免優惠措施,吸引更多勞動密集型企業入駐。

  一是根據貧困戶具體情況靈活設置脫貧幫扶退出機制。細化脫貧狀態穩定貧困戶退出幫扶的標准和程序,▲●及時更新建檔立卡貧困戶信息,在“脫貧不脫政策”的同時也要做到“應退盡退”。二是完善農村社會保障體系。基層財政部門應轉換特殊人群脫貧幫扶思路,為完善農村集中養老、居家養老機制提供硬件保障和技術支持,將對殘障、孤寡老人等類別貧困人口的“政策性”脫貧幫扶轉換為“制度化”的社會保障。三是盡快轉向“造血型”扶貧方式。對尚未脫貧家庭盡量採取提供就業培訓、職業教育等扶貧方式,◆◁•激活農村內生發展動力。四是積極吸納社會組織參與農村養老機構運營。通過市場化手段,★-●△▪️▲□△▽逐步降低農村養老機構運營成本,從源頭緩解財政部門資金壓力。

  一是完善財政法律體系。推動財政轉移支付條例、行政事業性國有資產條例等重要法律文件立法進程,為基層財政部門開展建章立制工作提供充分法律依據。二是完善財政規范性文件管理。進一步完善起草、發布、★▽…◇清理、公開、釋義等機制,明確各級專項資金制度要素,從基層工作需求出發,確保基層干部易懂易行。

  深化系統內部“放管服”改革,精簡基層信息化辦公系統數量。在將類型相近、功能重復的辦公系統進行歸並整合的同時,實現不同辦公系統之間的數據共享。如部門預算編制匯總完成后,部門預算編制系統數據直接生成政府預算﹔年度預算執行完畢后,財政支付系統數據直接倒入部門決算系統並生成決算報表等。同時,有關上級部門應減少無實質意義的督導、檢查,統一扶貧相關數據上報口徑,切實緩解基層干部壓力。

  中央、省級財政部門加強對基層財政部門的干部培訓幫扶,引導優質培訓資源向基層下沉。一是對新頒布的財政法律法規和工作制度,由財政部干教中心及時會同法制司局、業務司局出台相關講解課程,通過線上課程發布、課件資料共享等形式直接向基層傳達。二是結合財政所扶貧工作、涉農工作實際需要,增加針對鄉鎮財政干部的基礎培訓課程,幫助一線財政干部夯實財會、法律領域知識基礎。

  實施鄉村振興戰略是做好新時代“三農”工作的總抓手,也是以淮陽區為代表的中西部農業型區縣培育壯大新動能、實現跨越式發展的重要契機。為更好的服務本地鄉村振興戰略實施大局,基層財政部門應當及時制定服務鄉村振興規劃,切實優化農村財政資源配置,厘清自身權責、做好政策銜接,盡快實現工作重心從“脫貧攻堅”向“鄉村振興”轉換的平穩過渡。

  ①“六改一增”是指改院、改廚、改廁、改門窗、改牆(地)面、改照明燈、增添或更新簡單家具。

  ②“一上一下”管理模式。即:先由鄉鎮村按照脫貧攻堅規劃向上級行業主管進行項目申報,行業主管部門進行初步評估,並將評估意見報縣扶貧辦。扶貧辦、財政局聯合匯總審核后,報縣脫貧攻堅領導小組審批。脫貧攻堅領導小組依據財政資金狀況和脫貧攻堅規劃確定項目庫,將項目內容下達到行業主管部門,並向社會進行公示。

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